近日发布的《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》(以下简称《意见》)提出，结合地方人民政府机构改革和乡镇机构改革，探索实行设区城市环保派出机构监管模式。

　　实际上，早在5年前，《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》就提出，总结和探索设区城市环保派出机构监管模式。5年来，各级环保部门在借鉴原有经验的基础上，在设立环保派出机构方面进行了不懈探索。

　　根如何扎得更密？

　　当前，我国的环境问题越来越明显地呈现出流域性、区域性特征，单靠一地很难从根本上解决。环境保护部六大区域环保督查中心的设立，为解决这一难题找到了突破口。

　　六大区域环保督查中心成立后，在区域流域环境纠纷调处、突发环境事件应急响应、国控污染源日常督察、建设项目竣工环保验收等方面迅速发挥了作用。

　　跨区域、流域的环境问题在同一省内同样存在。一些省份借鉴国家模式，参照六大环保督查中心职责设置，针对地方环境管理突出问题，设立了省级环保派出机构。

　　江苏成立了苏南、苏中、苏北环保督查中心，福建成立了流域环保督查中心，河北成立了子牙河白洋淀环保督查中心，陕西成立了陕北环保督查中心，内蒙古也分别成立了东部和西部环保督查中心。

　　从以上派出机构的名称可以看出，省级环保部门派出机构基本定位于环保督察。政策执行情况、重大案件稽查、环境应急响应、“三同时”执行情况等都是督察的对象。

　　作为省级环保部门的派出机构，这些督查中心和所在地政府没有直接隶属关系，一定程度上突破了地方保护主义干扰，推动了区域和流域性环境问题的解决。

　　根如何扎得更实？

　　县级环保部门处于环境执法最前沿、污染防治第一线，承受着政府保证经济增长的压力、公众要求改善环境的压力和污染企业逃避监管的压力。

　　近些年来，一些地方按照垂直管理的理念，探索设区城市环保派出机构监管模式。厦门、青岛、哈尔滨、长春都在市辖区设立了派出机构，陕西在全省范围内推行市以下环保机构垂直管理体制，一些地方还在当地的开发区和重点工业园区设立了派出机构。

　　市级及以下环保派出机构多采用环保分局的形式，负责辖区环境监管与行政执法，延伸了市级环保部门的职能，减少了行政层级。

　　这样一来，原来作为地方政府组成部门的环保局变为了市级环保部门的派出机构，人事、业务、经费等由市环保局统一管理。

　　实行垂直管理后，市级环保部门能够更有效地整合辖区内环境监管力量，同时也能够一定程度上摆脱地方保护主义的干扰，提高了应急反应的速度和效率。

　　根如何扎得更深？

　　进入“十二五”，农村和农业首次纳入主要污染物总量减排控制范围，长期以来，乡镇一级没有环保机构，农村环保监管主要靠上一级环保部门。

　　“十一五”期间，一些地方结合机构改革，由县级环保部门在乡镇设立了派出机构。浙江、重庆等地结合县乡机构改革，通过县级环保部门向乡镇集中或分片设立派出机构，建立起乡镇环保监管制度；江苏、山东等地在试点县级环保部门向乡镇设立派出机构过程中，在乡镇政府中设立了专职环保机构或环保人员。

　　这些最基层的环保派出机构的设立，使农村环保工作重心下移，既强化了对乡镇政府的环境监管责任，又突出了乡镇政府在农村环保工作中的主体地位。从实际运行情况看，农村基层派出机构在环境执法、专项整治、环境投诉调处、环境宣传等工作中发挥了不可替代的作用。

　　从近年来的实际效果看，各级环保派出机构延伸了上级环保部门监管触角，在保证环保政策法规贯彻落实、遏制地方保护主义等方面都发挥了很大作用。

　　当然，这一模式还存在行政主体资格不明确、监督力度有待加强等问题。但是这些问题都是发展过程中的问题，只要结合《意见》精神，认真分析原因，采取针对性措施，并非无解。

　　作为指导“十二五”时期环保工作的纲领性文件，《意见》重申探索实行设区城市环保派出机构监管模式。可以期待，这一监管模式在“十二五”期间将呈现更多亮点。

　　■链接

　　为加强对跨区域、流域的环境监管，美国、德国、英国、法国、日本、加拿大、芬兰、韩国等国家都设立了区域或流域派出机构，并把其作为环境主管部门的派出机构或直属机构。

　　以美国为例，美国把50个州划分为10个大区进行管理，每个大区设立区域环境办公室，代表联邦环保局执行法律，实施监督。

　　从国外情况来看，国土面积大、区域差异明显的国家有必要设立区域环保督查机构，环境问题比较突出的发展阶段有必要设立区域环保派出机构。

　　国际经验表明，立法是区域流域派出机构管理的基础，合理的权力结构是派出机构有效开展工作的保障，需要从职权范围、人员、经费、执法能力等方面加强区域流域派出机构建设。

（网络编辑：zy）