《陕西省大气污染防治条例》已经陕西省第十二届人大常委会第六次会议于2013年11月29日审议通过，并予公布，将于2014年1月1日正式施行。下面介绍一下《条例》制定的背景和意义、出台过程、条款设置情况、主要内容及创新点解读。

　　一、《条例》制定的背景和意义

　　首先，制定本《条例》是应对大气污染严峻形势的重要保障。

　　随着工业化和城市化进程的不断加速，资源能源消耗大幅增加，我省大气环境形势日趋严峻。国家环境监测显示，我省关中城市群已经成为全国大气污染最严重的地区之一，被列为全国大气污染重点防治区域“三区十群”。按照新修订的环境空气质量评价标准，关中、陕北城市均不达标，西安地区尤甚。2012年，陕北两市PM₁₀平均值91.5微克/立方米，超过国家新标准（70微克/立方米）30.7%。关中城市群PM₁₀平均值101.6微克/立方米，超过国家新标准45.1%。西安市细颗粒物（PM_2.5）试验性监测数据半年均值90微克/立方米，超过国家新标准（二级标准年均值35微克/立方米）157.1%。

　　按照国家新标准，西安市今年第一季度仅有5天达到良好标准，占第一季度总天数的5.6%，期间，PM_2.5日均值多次“爆表”，最高达到499微克/立方米，是国家标准（二级标准日均值75微克/立方米）的6.7倍。今年一季度，按照城市空气质量综合指数进行评价，西安市在全国74个城市中排名倒数第七，在省会城市中排名倒数第三。

　　严峻的空气质量状况，对人民群众的身心健康造成很大影响，已经成为社会广泛关注的热点、焦点和难点。加快大气污染防治地方法制建设，加强依法治理大气污染的力度，就显得尤为迫切和必要。

　　其次,制定本《条例》是从根本上解决严重雾霾污染问题的关键措施。

　　灰霾问题是工业化、城市化过程中，世界各国共同面对的难题。发达国家通过加强环保立法，完善法律制度解决大气污染的经验值得我们研究和借鉴。

　　当前造成空气污染现状的原因很多，但其中一个很重要的原因就是我省大气污染防治的法制建设满足不了实际工作的需要。一是目前我省大气污染防治的法规不全。《中华人民共和国大气污染防治法》1987年出台，1995年、2000年两次修订。国家大法出台后，我省尚未制定相应的地方性实施细则，在大气污染防治法制建设方面先天不足。二是现有的法规适应不了当前大气污染防治的要求。现在的大气污染防治与2000年前后大气污染防治发生了很大变化，出现了一些新现象、新污染源。因此急需出台《陕西省大气污染防治条例》，建立长效机制，从根本上遏制目前空气环境质量恶化的势头。

　　第三，制定本《条例》是解决环保执法成本高违法成本低的根本前提。

　　目前，我国环境政策虽多，却不能适应环保工作的要求，主要表现为：经济、技术政策偏少，实用的政策偏少，政策间缺乏协调；现有环境法律法规偏软，可操作性不强，对违法企业的处罚额度过低，环保部门缺乏强制执行权；地方保护主义严重干扰环境执法，有法不依、执法不严、违法不究的现象还比较普遍，一些地方监管不力的问题还很突出。因此，必须坚持以提高立法质量为目标，以加大对违法行为处罚力度为突破口，以增强立法可操作性为关键，以规范政府环境责任为保障，抓紧制定修订一批当前急需的环境法律法规，重点解决“违法成本低、执法成本高、守法成本高”的突出问题。

　　我省出台的《陕西省大气污染防治条例》是在治污降霾新形势下全国出台的第一部法规，不仅对我省大气污染防治有重大意义，同时对国家修改《大气污染防治法》及其他省的大气污染防治的法制建设都有很大的借鉴意义。

　　二、《条例》的制定过程

　　《条例》的制定得到省委、省人大、省政府领导的高度重视和支持。赵正永书记、娄勤俭省长多次指示加快立法进程；省人大、省政府各相关领导积极参与本《条例》的制定工作；相关部门全力投入《条例》的起草调研工作，努力使该《条例》成为切实符合我省治污降霾实际需要的一部法规。  

　　2月初，省环保厅在调研的基础上，着手《条例》的起草工作。在草案的起草过程中，查阅了大量的法律法规和相关资料，借鉴了其他外省相关方面的立法经验，并就要修改的内容及基本制度先后到省内市县进行立法调研，反复论证。同时，省环保厅组织专家逐条调研论证，并多次在全省环保系统内广泛征求意见，向发改委、工信厅、公安厅、财政厅、国土厅、住建厅、交通厅、农业厅、林业厅、质监局、工商局、气象局等相关部门征求意见。4月份提交省政府法制办后，法制办立即在省政府网站公开征求意见，并多次召开部门协调会、专家论证会，进一步修改完善，于7月初通过省政府常委会，提交省人大审议。省人大环资委、法工委提前介入，主要领导带队多次到十个设区市调研，深入电厂、水泥厂、建筑工地、集中供热站、加油站、餐饮、汽车排气监测站等，广泛听取各方意见，召开部门、专家论证会。

　　整个立法过程全面向社会公开，在网络、报纸上公开草案内容，广泛听取社会各界的意见和建议，使《条例》更加科学，符合实际。

　　三、《条例》的条款设置情况

　　《条例》的制定以保障人民群众身体健康、促进可持续发展为出发点，整部《条例》共五章八十二条，紧紧围绕大气污染源的防与治，即：围绕“三烧（烧煤、烧油、烧生物质及垃圾等）、二尘（建筑扬尘、道路运输扬尘）、一挥发（挥发性有机物）”这些污染源的防与治设章、设条。特别是在第三章的防治措施里，分五节分别对城市和区域大气污染、工业大气污染、交通运输大气污染、有毒有害物质大气污染以及扬尘污染防治做了详细规定。

　　四、《条例》主要内容及创新点解读

　　《陕西省大气污染防治条例》共五章八十二条，围绕大气污染源的防与治设章、设条，对涉及区域大气联防联控、污染源在线监测、排污权交易等问题做了很多明确、细致和创新性的规定。

　　1、加强了地方政府环境保护工作责任。《条例》第四条规定县级以上人民政府对本行政区域内的大气环境质量负责，将工作考核作为重要的抓手，首次提出将考核结果向社会公示，目的是让全社会来监督政府履职，同时首次在地方环境立法中明确乡（镇）人民政府、街道办事处的责任。

　　2、明确了区域大气污染联防联控机制。《条例》明确了省人民政府应当根据国家有关区域大气污染防治规划的要求，在西安市及关中城市群等本省大气污染防治重点区域，建立区域合作制度。

　　3、强化了排污单位的污染源监测和在线监测的责任。《条例》规定了向大气排放污染物的单位应当按照有关规定设置监测点位和采样监测平台，对其所排放的大气污染物进行自行监测或者委托有环境监测资质的单位监测，原始监测记录至少保存三年。重点污染源单位应当安装运行管理监控平台和大气污染物排放自动监测设备，与环境保护行政主管部门的监控平台联网。

　　4、首次将排污权有偿使用与交易写进地方法规。《条例》明确了“排污权交易”条款，规定主要大气污染物排放总量指标实行有偿使用与交易制度。

　　5、对挥发性有机物污染防治做了详细规定。《条例》规定了石化、有机化工、电子、装备制造、表面涂装、包装印刷、服装干洗等产生含挥发性有机物废气的生产经营单位，应当使用低挥发性有机物含量涂料或溶剂，在密闭环境中进行作业，安装使用污染治理设备和废气收集系统。

　　6、对餐饮油烟污染防治做了详细规定。《条例》制定了严格的餐饮油烟污染防治措施，禁止在居民住宅楼、未设立配套规划专用烟道的商住综合楼、商住综合楼内与居住层相邻的楼层新建、改建、扩建产生油烟、废气的饮食服务项目。禁止在城市人口集中区域进行露天烧烤、骑墙（窗）烧烤。

　　7、对强化机动车污染防治做了明确规定。《条例》强化了机动车污染物排放监督管理，《条例》一是鼓励公共交通、绿色能源，降低机动车出行量和使用强度；二是强化机动车标志管理，要求在用车达标排放，规范定期检测、维修保养等行为；三是鼓励淘汰高排放机动车和非道路用动力机械。

　　8、对扬尘污染控制实施精细化管理做了明确规定。一是明确房屋建筑、道路、市政基础设施、矿产资源开发、河道整治及建筑拆除等施工工程、物料运输和堆放及其他产生扬尘污染的活动，应当防治扬尘污染。二是建设单位应当在施工前提交工地扬尘污染防治方案，将扬尘污染防治纳入工程监理范围，所需费用列入工程预算。三是细化污染控制措施，分别明确各类产生扬尘的活动应当采取的措施。

　　9、确立了社会监督员制度。《条例》规定县级以上人民政府鼓励和支持社会团体和公众参与大气污染防治工作和公益活动，可以聘请社会监督员，协助监督大气污染防治工作。

　　10、首次将制定燃煤、燃油有害物质控制法制化。《条例》规定省质量技术监督、环境保护行政主管部门依据法律规定，结合本省大气环境质量状况及经济技术条件，可以制定和发布高于国家标准的本省大气环境质量标准、大气污染物排放标准和燃煤、燃油有害物质控制标准，首次将制定燃煤、燃油有害物质控制标准法制化。

　　11、建立对大气环境有重大影响的建设项目实施听证制度。《条例》规定县级以上环境保护行政主管部门公示建设项目环境影响报告书受理情况后，公众意见较大或者认为对大气环境有重大影响的，应当组织听证会，公开听取利害关系人和社会公众的意见，听证结果应当作为审批环境影响评价的重要依据。

　　12、细化了排污许可证制度，严格控制排污总量。《条例》规定未取得主要大气污染物排放总量指标的建设项目，县级以上环境保护行政主管部门不得批准其环境影响评价文件。

　　13、对大气污染突发事件应急提出了一些具体措施。《条例》规定在大气受到严重污染，可能发生危害人体健康和安全的紧急情况下，省、设区的市人民政府应当及时启动相应应急预案，发布大气污染应急公告，可以采取责令排污单位限产停产、机动车限行、扬尘管控、中小学校、幼儿园停课以及气象干预等应对措施，并引导公众做好卫生防护。通过这些具体措施的规定，使大气污染突发事件应急可操作、可实施。

　　14、强化产业布局，减少污染危害。《条例》十分重视产业布局问题，涉及该问题的条文最多。如第二十三条规定：“省环境保护行政主管部门会同省发展和改革行政主管部门，根据环境质量状况和环境容量，划定影响大气环境的产业、行业禁止布局区域和限制布局区域，明确范围、项目种类及时限要求，报省人民政府批准后实施”。第二十八条规定地方人民政府划定禁煤区、限煤区，禁止或限制燃煤设施建设。第三十条规定城市人民政府编制或者修改城市规划时，应当按照有利于大气污染物扩散的原则，合理规划城市建设空间布局，控制建筑物的密度、高度，预留城市通风廊道等。

　　15、强化煤质管理，首设燃煤总量控制制度。我省的能源结构是以煤为主，《条例》具有针对性的规定：“县级以上人民政府应当制定扶持优惠政策，鼓励支持地热能、风能、太阳能和生物质能等清洁能源的开发利用，逐步削减燃煤总量。省发展改革部门会同省环境保护等有关行政主管部门制定本省清洁能源发展规划和燃煤总量控制计划，报省人民政府批准后组织实施。设区的市、县级人民政府根据清洁能源发展规划和燃煤总量控制计划，制定本行政区域实施方案并组织实施”和“限制高硫份、高灰份煤炭的开采。新建的所采煤炭属于高硫份、高灰份的煤矿，应当配套建设煤炭洗选设施；已建成的所采煤炭属于高硫份、高灰份的煤矿，应当限期建成配套的煤炭洗选设施，使煤炭中的硫份、灰份达到规定的标准”。同时，将生活用煤质量也纳入管理，《条例》第二十八条规定：“禁止生产、销售不符合标准的生活用型煤”。

　　16、引入环境污染责任保险，降低企业环境风险。《条例》第二十一条明确规定：“逐步推行企业环境污染责任保险制度，降低企业环境风险，保障公众环境权益。省环境保护行政主管部门根据区域环境敏感度和企业环境风险度，定期制定和发布强制投保环境污染责任保险行业和企业目录。鼓励、引导强制投保目录以外的企业积极参加环境污染责任保险”。环境责任保险的推行，为下一步企业环境责任追究打下基础。

　　17、明确一些重点行业的企业必须建设脱硫、脱硝设施。脱硫、脱硝是进入二十一世纪我国提出的新要求，这次在《条例》中被明确提出来，是确保这两项主要污染物总量控制的重要手段，也是我省目前治理大气污染的重要手段。

　　18、细化了环境公益诉讼。《条例》规定因大气环境污染事件造成环境公益损害的，法律规定的机关和其他组织可以向人民法院提起公益诉讼，要求停止侵害、赔偿损失。

　　19、加大了处罚力度。主要体现在：一是以规避监管的方式排放大气污染物的，由县级以上环境保护行政主管部门责令改正，处五万元以上五十万元以下罚款。二是超过排污许可证核定的总量指标排污的，责令限期治理，处超出总量指标部分应缴纳排污费数额二倍以上五倍以下的罚款。三是从事环境监测、环境影响评价文件和竣工验收报告编制、环境监理、技术评估等有关技术服务单位，弄虚作假或者伪造、虚报、瞒报有关数据的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，没收违法所得，并处违法所得一倍以上三倍以下罚款。

　　20、对拒不改正违法排污者，实施按日连续处罚制度，破解“守法成本高、违法成本低”难题。长期以来，“守法成本高、违法成本低”一直是困扰环保工作的难题，成为环境违法案件频发、环境违法行为屡罚屡犯的主要原因。受利益最大化目标的驱使，企业宁愿被罚也不愿治污的现象普遍存在。因此《条例》第七十六条规定：“违反本条例规定，企事业单位违法排放大气污染物，受到罚款处罚，被责令限期改正，逾期不改正的，依法作出行政处罚决定的行政机关可以按照原处罚数额按日连续处罚，直至依法责令停产停业或者关闭”。

（责任编辑：卓悦）